August Gächter: Der Dauerbrenner Migration und das Aufschieben der Integration

Zuzug aus dem Ausland.

Ende 1945 lebte in Österreich eine große Zahl an Flüchtlingen. Teilweise hatten sie keinen oder eingeschränkten legalen Zugang zum Arbeitsmarkt. Viele wanderten in andere Staaten aus; die, die blieben, mussten schließlich auf Drängen der Alliierten freien Zugang zum Arbeitsmarkt und 1955 teilweise die österreichische Staatsbürgerschaft bekommen. Sie stellten in den ersten zehn Jahren nach dem Krieg eine Reserve am Arbeitsmarkt dar, auf welche die Betriebe nach und nach zugreifen konnten, wenn Mangel an Arbeitskräften bestand. Die andere wichtige Reserve in dieser Zeit und noch bis in die frühen 1960er Jahre waren junge Leute, die die ärmliche, kleinteilige Landwirtschaft in den Agrargebieten Süd- und Südostösterreichs verließen und in die Industriegebiete zogen. In entsprechenden Gebieten, die nahe genug an wichtigen Zentren lagen, vor allem um Wien herum, war in späteren Zeiten ein Umzug nicht mehr notwendig, weil leistungsfähige Straßen strahlenförmig in die strukturschwachen Gebiete gebaut wurden.

Um 1960 herum waren diese Reserven an Arbeitskraft zwar noch nicht erschöpft, aber bereits so dezimiert, dass sie den jährlichen Mehrbedarf der Betriebe nicht mehr decken konnten. Nach einem halben Jahr teils schwieriger Verhandlungen einigten sich Gewerkschaften und Wirtschaftskammer Ende 1961 in einem Maßnahmenpaket, das die Bekämpfung der Inflation zum Ziel hatte, auch darauf, in gewissem Umfang die Anwerbung von Arbeitskräften im Ausland zu gestatten. Das war das Raab-Olah-Abkommen, ein wichtiger Bestandteil der Realverfassung Österreichs, denn es begründete die Sozialpartnerschaft in der seither gewohnten Form. Den Verhandlungen 1961 war die Einigung auf eine Art von Pilotprojekt vorausgegangen, in dessen Verlauf bereits im Sommer 1961 Saisonarbeitskräfte für die Bauwirtschaft angeworben worden waren. Das Limit wären 7500 Leute gewesen; wie viele angeworben wurden, ist nicht bekannt; beim ÖGB wurde angenommen, es habe sich um etwa 2500 gehandelt. Woher sie kamen, ist ebenfalls unbekannt.

Ab 1962 warb die Wirtschaftskammer in Jugoslawien, in der Türkei und letztlich in viel kleinerer Zahl in Spanien Arbeitskräfte an. Auch die Betriebe selbst wurden dabei aktiv. In Jugoslawien traf das vielfach auf rechtliche Hindernisse und auch die in Österreich geltenden Vorschriften hatten in den nächsten 30 Jahren relativ wenig Einfluss auf das Geschehen. Ab 1997 wurde vor allem in Teilen Deutschlands angeworben, wieder vorwiegend Männer, zu gutem Teil für Arbeiten im Freien, aber auch, besonders Frauen, für den Tourismus in ländlichen Gebieten und an entlegenen Orten. Ab 2004 nahm die Zahl der Pflegerinnen aus den damals neuen EU-Mitgliedsstaaten in Privathaushalten zu. Ab 2012 wurde die Anwerbung in diesen Staaten intensiviert, vor allem um die Saisonbranchen und teils auch das Handwerk zu bedienen. Die Anwerbung in Nicht-EU/EFTA-Staaten wurde nach Österreichs EU-Beitritt zunehmend erschwert, ab 2011 aber für höher entlohnte Tätigkeiten in begrenztem Umfang wieder möglich. Festzuhalten ist, dass es in Österreich nie einen Anwerbestopp gegeben hat. Ab 1961 wurden zu allen Zeiten, ganz gleich wie viel Zuzug es auf anderen Wegen gab, im Einvernehmen zwischen den SozialpartnerInnen Arbeitskräfte im Ausland angeworben.

Betreffend den Umfang der Anwerbung gibt es keine gesicherten Zahlen. Bis 1973 ist alles Spekulation, und danach noch weitere 20 Jahre fast alles. Die Volkszählungen geben Auskunft darüber, wie groß die Bevölkerung ohne österreichische Staatsbürgerschaft jeweils war. 1961 umfasste sie rund 102.000 Personen, viel weniger als jemals zuvor oder danach. 1971 war die Zahl auf etwa 212.000 angewachsen, 1981 auf rund 291.000 und 1991 auf 518.000. Den größten Zuwachs gab es demnach in den 1980er Jahren. In den 1990er Jahren stieg die Zahl der Einbürgerungen, sodass die Bevölkerung ohne österreichische Staatsbürgerschaft bei der Volkszählung 2001 kein getreues Abbild der bis dahin erfolgten Einwanderung und Niederlassung mehr gab. Erstmals seit langem wurde daher nach dem Geburtsstaat gefragt. Fast genau 1 Million der damals rund 8 Millionen Einwohnerinnen und Einwohner waren im Ausland geboren. Bei den Volkszählungen 1971, 1951 und 1934 waren jeweils um die 800.000 Personen im Ausland geboren. Diese Zahl hatte sich daher im Lauf der Jahrzehnte erstaunlich wenig verändert, aber 2011 erhöhte sie sich auf etwas über 1,3 Millionen und 2021 wird sie vermutlich über 1,8 Millionen zu liegen kommen. Zwar ziehen jedes Jahr mehr Männer zu als Frauen, aber es ziehen auch jedes Jahr mehr Männer ins Ausland als Frauen und bei den Wegzügen ist der Unterschied zwischen den Geschlechtern größer. Dadurch ergibt es sich, dass in den meisten Jahren der Bevölkerungszuwachs aus der Migration mehrheitlich weiblich ist. Die wenigen Ausnahmen davon bilden vor allem Jahre mit starkem Flüchtlingszuzug. Zwar gab es seit 1945 sieben große, periodisch auftretende Fluchtereignisse, aber der wesentliche Teil des Zuzugs ab Mitte der 1970er Jahre war stets der Familiennachzug. In den meisten Zeitabschnitten spielte auch die Arbeitsmigration, also die Anwerbung, eine größere Rolle als die Fluchtbewegungen. Selbst im Jahr 2015 gab es mehr Zuzug von EU/EFTA-Staatsangehörigen mit mindestens 90 Tagen Aufenthalt, als es Asylanträge gab (mit denen mitunter nur wenige Tage Aufenthalt in Verbindung stehen). Die drei großen Fluchtereignisse von 1988 bis 2017 hatten alle in etwa denselben Umfang und liefen alle nach demselben politischen Drehbuch ab. Teil des Plots war jedes Mal eine anschließende Verschärfung des Asylrechts mit dem Zweck, das Stellen eines Asylantrags zu erschweren und positive Asylentscheidungen weniger wahrscheinlich zu machen. Das hat nie das nächste große Asylereignis verhindert und auch nicht, dass das vorige rasch in Vergessenheit geriet.

Parallel zur Einwanderung seit 1961 ist Österreich unerwartet reich geworden. Die Bevölkerung schreibt das gerne dem eigenen Fleiß und Hausverstand zu. Das mag eine Rolle gespielt haben, aber weder Fleiß noch Hausverstand haben jemals per se zu Wohlstand geführt. Wichtig sind vielmehr Können und Handelsbeziehungen. Die Einwanderung hat wesentlich dazu beigetragen, dass für die Einheimischen die Möglichkeit bestand und manchmal der Druck, Können zu erwerben und zu entfalten, denn wenn die im Inland geborene und beschulte Bevölkerung die Hilfsarbeiten alle selbst hätte ausüben müssen, wäre bei ihr kein Können entstanden und ohne dieses Können hätte der Fleiß auch nicht zu Wohlstand geführt, sondern ganz andere Ergebnisse gezeigt.

Integration oder der Kampf ums Dasein

Aufenthaltssicherheit: Über den weiteren Aufenthalt selbst entscheiden

Der Kampf ums Dasein hatte und hat zwei Dimensionen. Die eine ist der Kampf um das bloße Hiersein, um das Recht, auf Dauer in Österreich leben zu dürfen bzw. selbst über den Wohnort bzw. Lebensmittelpunkt entscheiden zu können und sich dabei nicht vom Staat bevormunden lassen zu müssen, aber auch der alltägliche Kampf um die Anerkennung als gleichwertiges Wesen. Die letztere Dimension wird hier zuerst behandelt, danach auch die andere, nämlich die Frage des Lebensunterhalts.

Bis Mitte 1993 waren die Einreise nach und auch der Antritt einer Arbeit in Österreich relativ einfach. Der Regulierungsschwerpunkt lag größtenteils auf dem Weiterverbleib in Österreich, also nicht bei der Ersterteilung, sondern bei der Verlängerung von Bewilligungen nach dem Ausländerbeschäftigungsgesetz und nach dem damaligen Fremdenpolizeigesetz. De facto gab es außer der Einbürgerung keine Möglichkeit, Aufenthaltssicherheit zu erlangen, also das Recht zu erwerben, über den weiteren Aufenthalt in Österreich selbst zu entscheiden. Durch die Inkraftsetzung des Aufenthaltsgesetzes am 1. Juli 1993, das damals lediglich 15 Paragrafen umfasste, wurde die Situation völlig umgedreht. Der Regulierungsschwerpunkt liegt seither bei der Einreise. Ein Zugewinn an Aufenthaltssicherheit war damit zunächst noch nicht verbunden. Dieser kam erst mit der Zusammenführung von Fremdenpolizei- und Aufenthaltsgesetz zu einem neuen Fremdengesetz mit Wirksamkeit ab Jahresbeginn 1998. Das Stichwort war „Aufenthaltsverfestigung“. Wer acht Jahre – ab 2003 fünf Jahre – mehr oder minder durchgängigen Aufenthalt in Österreich nachweisen konnte, war nicht mehr der Gefahr ausgesetzt, wegen unzureichender Mittel für den Lebensunterhalt ausgewiesen zu werden. Eineinhalb Jahre später, im Sommer 1999, wurde auch die Ungleichbehandlung bei den Leistungen der Arbeitslosenversicherung beendet, sodass arbeitslos gewordene ausländische Staatsangehörige nicht mehr so oft in Gefahr kamen, mittellos zu werden und dadurch automatisch das Aufenthaltsrecht zu verlieren. Die rechtliche Aufenthaltsverfestigung war folgenreich, denn sie signalisierte den Stadtverwaltungen und Landesregierungen, dass die eingewanderte Bevölkerung nun tatsächlich auf Dauer da sein würde.

Bei den meisten dieser Änderungen, die das Ende des alten GastarbeiterInnensystems bedeuteten, waren die Regierung und das Parlament mehr Getriebene als treibende Kraft. Das Aufenthaltsgesetz in seiner ersten Inkarnation beruhte auf einer Initiative der Wiener Arbeiterkammer, die in der Bundesverwaltung auf Enthusiasmus stieß. Den ersten Anstoß in Richtung Aufenthaltsverfestigung gab bereits Mitte der 1980er Jahre eine gerichtliche Klage eines Familienvaters gegen ein Aufenthaltsverbot, die beim Verfassungsgerichtshof landete, wo das Aufenthaltsverbot zwar als gesetzes-, aber nicht als verfassungskonform beurteilt wurde, was 1985 und 1987 zur Aufhebung der betreffenden Gesetzesbestimmung führte. Auch die Gleichstellung von ausländischen Staatsangehörigen im Arbeitslosenversicherungsgesetz war die verzögerte Folge einer gerichtlichen Klage eines ausländischen Staatsangehörigen, die allen Widrigkeiten zum Trotz bis zum Verfassungsgerichtshof durchgefochten wurde. Gegen die Umsetzung der Richtersprüche leisteten die zuständigen Ministerien jeweils hinhaltenden Widerstand, mussten sich letztlich aber beugen, um weitere Klagen und Verurteilungen abzuwehren. Mit den 1998 und 2003 in Kraft getretenen Bestimmungen wurde ein Höhepunkt der Aufenthaltssicherheit erreicht. Nachfolgende InnenministerInnen durchlöcherten sie wieder und hätten sie noch mehr ausgehöhlt, wenn nicht zwischenzeitlich erlassene Richtlinien der EU und insbesondere das seit Österreichs EU-Beitritt unter anderem für türkische Staatsangehörige geltende Verschlechterungsverbot dazwischengetreten wären. Bereits durch den EWR-Vertrag (1994) und den Beitritt zur EU (1995) wurden EU-/EFTA-Staatsangehörige von weiten Teilen der fremdenrechtlichen Bestimmungen ausgenommen. Für sie blieb dadurch der Regulierungsschwerpunkt weiterhin bei der Aufenthaltsbeendigung statt beim Aufenthaltsbeginn. Aber nicht anders als für Drittstaatsangehörige gilt für sie in den ersten Jahren, dass unzureichende Mittel für den Lebensunterhalt zur erzwungenen Aufenthaltsbeendigung führen können.

Da seit Mitte der 1970er Jahre Familiennachzug den größten Teil des Zuzugs darstellt, vor allem des Zuzugs für den längerfristigen Aufenthalt, haben aufenthaltsrechtliche Bestimmungen für ihn besondere Relevanz. 1993 bewirkten drastische Bestimmungen im Aufenthaltsgesetz, dass zehntausende Kinder und Ehepartnerinnen bzw. Ehepartner ausreisen hätten müssen, um vom Ausland aus einen Aufenthaltstitel zu beantragen. Die vereinten Kräfte von Beratungseinrichtungen, kirchlichen und anderen Hilfsorganisationen, Medien und Gerichten konnten das im wahrscheinlich größeren Teil der Fälle abwenden, aber es dauerte zehn Jahre, bis alle Betroffenen Klarheit über ihren Aufenthaltsstatus und den weiteren Verbleib in Österreich hatten. In fast jedem anderen EU-Land hätte man damals zusammen mit dem Gesetz auch gleich eine Regulierung und Amnestie erlassen.

Mitbestimmen und Dazugehören

Die andere Dimension des Kampfes ums Dasein ist das materielle Auskommen einschließlich der sozialen Sicherheit. Man macht sich hier leicht Illusionen darüber, dass Letzteres vom Staat garantiert werde. In Wahrheit ist es umgekehrt, der Staat verlässt sich darauf, dass wir erhebliche Teile unserer sozialen Sicherheit gemeinschaftlich organisieren. Nur zögerlich übernimmt er Aufgaben, wie das etwa bei der Kinderbetreuung und bei der Altenpflege, aber auch bei der Vermittlung des Schulstoffs nur allzu sichtbar ist. Zudem definiert auch der Staat selbst sich als gemeinschaftsgebunden, nämlich bezogen auf die Gemeinschaft der Staatsbürger, nach und nach auch der Staatsbürgerinnen, unter Ausschließung der Bevölkerung mit anderen Staatsbürgerschaften als der österreichischen, insbesondere aus Nicht-EU-Staaten.

Gemeinschaft bedeutet nicht automatisch Mitbestimmung, aber Ausschließung aus Gemeinschaft bedeutet auf jeden Fall auch Ausschließung aus jeder Form der Mitbestimmung. Es bleibt dann nur, sie von außen zu erkämpfen oder zu ertrotzen und auf Rechte für Außenstehende zu pochen. Österreich gewährt Einwanderinnen und Einwanderern nicht gerne Mitbestimmungsrechte. So waren von 1934 bis 2006 ausländische Staatsangehörige von dem Recht ausgeschlossen, sich in den Betriebsrat oder die Arbeiterkammer wählen zu lassen. Bis 1974 waren sie sogar vom Recht, den Betriebsrat zu wählen, ausgeschlossen. Zu keinem Zeitpunkt hatten sich die ArbeitnehmerInnenvertretungen effektiv dafür eingesetzt, das zu ändern, im Gegenteil. Vereinzelt gab es ausländische Staatsangehörige in Betriebsräten. Das war nicht illegal, konnte aber nur mit Duldung der Firma und der übrigen Mitglieder des Betriebsrats erfolgen. Lange Zeit lief auch ein Gerichtsverfahren, um zu prüfen, ob die Ausschließung verfassungskonform, und schließlich, ob sie menschenrechtskonform sei. Mit dem EU-Beitritt 1995 erlangten EU-Bürgerinnen und -Bürger, aber auch die Staatsangehörigen von assoziierten Staaten, darunter die Türkei, volle betriebliche Vertretungsrechte, doch auch das musste ausjudiziert werden. So mussten noch Anfang der 2000er Jahre vier junge, türkische Staatsangehörige einen Anwalt nehmen, um die Betriebsratsmandate, in die sie gewählt worden waren, auch antreten zu können. Die Arbeiterkammerwahl in Vorarlberg 1999 wurde nachträglich aufgehoben, weil türkischen Staatsangehörigen die Kandidatur verweigert worden war. Als im Januar 2006 schließlich allen Drittstaatsangehörigen gleiche betriebliche Vertretungsrechte zugestanden wurden, geschah das auf der Grundlage einer EU-Richtlinie, die umzusetzen war.

Wäre die Erlangung der Staatsbürgerschaft in Österreich einfach und diskriminierungsfrei, verlöre die Unterscheidung zwischen Staatsbürgerschaften an Dramatik. Dem ist jedoch nicht so. Als das Bundesland Wien in den späten 1980er Jahren begann, seinen Ermessensspielraum bei der – für österreichische Verhältnisse – frühzeitigen Verleihung der Staatsbürgerschaft aktiv zu nützen, traten die übrigen Bundesländer dagegen vereint auf und erreichten schließlich in Wien eine Einschränkung der Praxis und ab 1998 eine gesetzliche Beschränkung des Ermessensspielraums. Mitte der 2000er Jahre wurde die bei der Einbürgerung zuvor schon bestehende Diskriminierung von Personen mit geringem Einkommen oder weniger guten Einkommensaussichten verschärft. Das betraf und betrifft auch Menschen mit Behinderung und alle anderen, deren Einkommenspotenzial nicht aus eigener Wahl, sondern aufgrund von Diskriminierung am Arbeitsmarkt und in den Betrieben geschmälert ist, auch wenn solche Fälle schon zu Gericht gebracht wurden. Mit anderen Worten, wen die Geschäftsleitungen ausschließen, den schließt auch der Staat aus, auch wenn seine grundrechtliche Verpflichtung gerade im Gegenteil bestünde.

Für einen Teil der angeworbenen Arbeiterinnen und Arbeiter war der Gang ins Ausland mehr Flucht als Arbeitsmigration. Zum Teil begriffen sie die Arbeitsmigration auch als erzwungen, und zwar infolge von wirtschaftlicher Benachteiligung und politischer Unterdrückung durch staatliche Institutionen im Herkunftsland. Das traf vor allem auf die Türkei zu, zumindest phasenweise aber auch auf Jugoslawien. Daraus ergab sich, dass die zugezogenen Arbeiterinnen und Arbeiter oftmals die Solidarität der Kolleginnen und Kollegen im Betrieb oder zumindest der BetriebsrätInnen und der Gewerkschaften für ihre im Herkunftsland geführten Kämpfe erhofften, die sie jedoch nur punktuell bekamen. Viel öfter wurden derartige Hoffnungen und aus ihnen gespeiste Aktionen als Störung des Betriebsablaufs und der Sozialpartnerschaft behandelt. Für die nicht sonderlich einwanderungs- und einwandererfreundlichen österreichischen Gewerkschaften hätte sich ein Mindestmaß an diesbezüglicher Solidarität zumindest mit dem Argument angeboten, dass die Arbeiterinnen und Arbeiter aus dem Ausland für die Verbesserung der wirtschaftlichen und politischen Bedingungen an ihren Herkunftsorten kämpften, um dorthin zurückkehren zu können. Es gab (und gibt) in den Gewerkschaften und unter den BetriebsrätInnen allerdings kaum jemanden, der auch nur ein wenig Interesse an den realen Bedingungen an den Herkunftsorten gezeigt hätte, und jene, die es taten, machten sich dabei nicht beliebt und hielten im gewerkschaftlichen Umfeld mitunter nicht lange durch. Man begnügt sich mit einigen wenigen medial stark präsenten Klischees über das Herkunftsland als ganzes und übersieht seine Diversität, sei sie regional, sozial, wirtschaftlich oder anderer Art. Der rechtliche Ausschluss von Mitbestimmung und Mitwirkung ist Geschichte, aber die praktischen Beschränkungen sind geblieben. Die nach wie vor oft geringen Stundenlöhne von eingewanderten Beschäftigten oder auch ihrer erwachsenen Kinder nötigen sie, Arbeitszeiten zu akzeptieren, die Aufschläge mit sich bringen, also Schichtarbeit, Nachtarbeit, Wochenendarbeit und Überstunden. Diese Arbeitszeiten gelten als „unsozial“, weil sie die Möglichkeit des Soziallebens einschränken. Vereinsaktivitäten sind dann schwieriger und durch oftmalige Abwesenheit geprägt, was auch für Aktivitäten der Schule gelten kann, die die Kinder besuchen, und dasselbe gilt selbstverständlich auch für die Teilnahme an Sitzungen oder anderen Aktivitäten des Betriebsrats.

Von den angeworbenen Arbeitskräften blieben vorwiegend die gering Qualifizierten auf Dauer in Österreich. Das lag teils an den im Vergleich zu Westdeutschland und der Schweiz niedrigeren Löhnen sowie an den gänzlich fehlenden Aufstiegsmöglichkeiten. Dazu kommen die Hürden bei der Anerkennung von im Ausland erworbenen Abschlüssen und Berufszugängen. Aktuell wiederholt sich dieses Phänomen bei an sich qualifizierten Arbeitskräften aus verschiedenen EU-Mitgliedstaaten, die in Österreich dequalifiziert oder ohne Aufstiegsperspektive eingesetzt werden. Neuerlich werden sich letztlich eher die gering Qualifizierten auf Dauer niederlassen.

Es waren vor allem Flüchtlinge, die Ausbildungen mitbrachten und geblieben sind. Das begann ganz klein mit den chilenischen Kontingentflüchtlingen Mitte der 1970er Jahre, ging weiter mit den polnischen Flüchtlingen 1981 sowie den rumänischen 1990 und spielte bei allen folgenden Fluchtereignissen eine wichtige Rolle. Diese Bildungsabschlüsse wurden in Österreich alle nie ernst genommen. Beim AMS wurde, wenn keine formale Anerkennung der Ausbildung vorlag, stets „keine Ausbildung“, später dann „Pflichtschulabschluss“ eingetragen. Seit Anfang 2013 gäbe es für die Bediensteten des AMS die Pflicht, die Ausbildung laut den Angaben der betreuten Person einzutragen, doch wird das auch sechs Jahre später vielerorts nicht umgesetzt, und in mancher Geschäftsstelle tut es die eine Mitarbeiterin, die andere aber nicht. Vermittelt wird vornehmlich auf der Grundlage der eingetragenen Ausbildung und der gefühlten Deutschkenntnisse. Diese Praxis hat zudem den Reiz, dass gering qualifizierte Tätigkeiten leicht mit überqualifizierten ausländischen Arbeitskräften zu besetzen sind, sodass die Vermittlungseffizienz höher erscheint. Gering qualifizierte Eltern sind in der Regel nicht in der Lage, ihre Kinder in der Schule zu unterstützen. Sie mögen auf Disziplin drängen und zum Hausaufgabenmachen ermahnen, aber unterstützen können sie die Kinder nicht. Aufgrund der geringen Einkommen können sie auch kaum Nachhilfe finanzieren. Überall da, wo die örtlichen Schulen diese Nachteile nicht aktiv ausgleichen, wird die geringe Bildung an die nächste Generation weitergegeben. Es dauert dann mindestens bis zur übernächsten, bis Abschlüsse über der Pflichtschule herauskommen und das Armutsrisiko sinkt. Auch nach Abschluss einer Ausbildung weisen die in Österreich beschulten Kinder der Einwanderinnen bzw. Einwanderer ein deutlich erhöhtes Risiko der Arbeitslosigkeit auf.

Wohnen ist ein Menschenrecht, aber der Zugang zu Wohnanlagen der Gemeinden blieb ausländischen Staatsangehörigen bzw. ab 1995 Drittstaatsangehörigen versperrt oder war quotiert. Damit waren aber gerade die Bedürftigsten ausgeschlossen. In Wien wurde im Jahr 2000 eine Reserve an sogenannten Notfallwohnungen auch für Drittstaatsangehörige zugänglich gemacht. Erst 2005 mussten in Umsetzung der EU-Langansässigenrichtlinie in ganz Österreich alle Barrieren beseitigt werden. Parallel änderten sich die Praktiken der gemeinnützigen Wohnbauvereinigungen, die ja großteils in enger Abstimmung mit den Gemeinden und Bundesländern tätig sind. Dass der gemeinnützige Wohnbau in den 1990er Jahren allmählich kommerzieller und damit auch professioneller wurde, trug ebenfalls zur Öffnung bei. Faktische Quotierungen blieben in vielen Gemeinden und Bundesländern dennoch üblich.

Selbstorganisation

Im Großen und Ganzen organisieren sich Gruppen von Einwanderinnen bzw. Einwanderern immer wieder ähnlich und aus ähnlichen Beweggründen. Mannschaftssportarten der Männer, Folklore, Feierlichkeiten und Religionsausübung sowie Mobilisierung und Hilfeleistung in Konflikt- und Notsituationen im Herkunftsland stehen dabei im Mittelpunkt. Die Konfliktsituation in der Türkei in den 1980er Jahren brachte in Österreich vielfältige Mobilisierungen mit sich, die für die einheimische Bevölkerung jedoch in Inhalt und Form weitgehend unverständlich blieben. Etwas anders war das bei der Mobilisierung im Zuge der Auflösung Jugoslawiens, die in unmittelbarer Nachbarschaft stattfand und bei der Österreich relativ klar Partei ergriff.

Bezogen auf Wien wurden in der Forschung auch Unterschiede zwischen der Selbstorganisation der Bevölkerung aus dem damaligen Jugoslawien und jener aus der Türkei vermerkt. So entstanden im Fall der Türkei sehr bald auch Frauenvereine, was bei Jugoslawien nicht vorkam. Zweitens war im Fall Jugoslawiens die Vereinsaktivität nicht Mittel, sondern Ersatz für direkte politische Partizipation, während sie bei der Türkei sehr rasch begann, Brücken zwischen politischen Anliegen in der Türkei und in Österreich zu schlagen, mit Aktivität im Beratungsbereich als Brückenpfeiler. Beides war bei türkischen MigrantInnen möglich, weil nicht nur angeworbene Arbeitskräfte, sondern auch Studierende beiderlei Geschlechts zuzogen, und weil die politischen Ereignisse in der Türkei damals eher die Emigration von internationalistisch und solidarisch als von nationalistisch und hierarchisch gesinnten Aktivistinnen bzw. Aktivisten begünstigten. Neben Wien galt dies in geringerem Maß auch in Linz, nicht aber abseits der größten Städte. Faktische Voraussetzung für jede Art von gemeinschaftlicher Aktivität ist in Österreich die Gründung und der Betrieb eines Vereins oder einer Firma. Das dafür nötige Wissen steuerte im jugoslawischen Fall zum Teil die Botschaft bei, in vielen anderen Fällen aber kam und kommt Unterstützung von Österreicherinnen bzw. Österreichern, die bereits Erfahrung im Vereinswesen oder mit Firmengründungen haben.

Von österreichischer Seite wurde die Finanzierung mancher Vereine durch die Gewerkschaften oder die Arbeiterkammern unterstützt. Anfänglich überließ man ihnen teils Räumlichkeiten oder sie erhielten jährliche Subventionen. Das durchzuhalten wurde schwerer, als die jugoslawischen Vereine sich in serbische, kroatische, bosnische und andere teilten und die Vereine auch aus anderen Gründen immer zahlreicher und in der Ausrichtung vielfältiger wurden. Die Finanzierung wurde daher in den 1990er Jahren auf Projekte umgestellt, für deren Durchführung den Vereinen der Einwanderinnen und Einwanderer aber häufig die Kompetenz fehlte. In einigen Fällen kam es zur Anbindung an und in Einzelfällen auch zur Eingliederung von Vereinen in österreichische Parteien. Parallel zur vereinsmäßigen – manchmal auch schon vor ihr und manchmal symbiotisch mit ihr – entstand eine kommerzielle Selbstorganisation. Regelmäßig schaffen sich eingewanderte Bevölkerungen zunächst in der Gastronomie und im Handel ein ihnen bekanntes und heimeliges Angebot. Das taten angeworbene Arbeitskräfte ebenso wie Flüchtlinge. In der Folge entstehen einerseits ergänzende Angebote und andererseits Angebote für das einheimische Publikum.

Rechtliche Änderungen in Österreich hatten Auswirkungen auf die Vereinsaktivitäten. Die Ausgabe von unbeschränkt gültigen Niederlassungsnachweisen ab Jahresbeginn 1998 machte den Besitzerinnen und Besitzern klar, dass ihre Zukunft in Österreich liegen würde oder jedenfalls liegen können würde, und das schlug sich zum Teil in den Zielsetzungen und/oder Prioritäten der Vereine nieder. So wurde es ab den 2000er Jahren sichtlich wichtig, eine örtliche Infrastruktur für die Religionsausübung zu schaffen.

Einseitige Rechtssetzung

Außerhalb des Flüchtlingsbereichs hat Österreich nie Konventionen der UNO oder ihrer Teilorganisationen ratifiziert oder auch nur unterzeichnet, die Migrantinnen und Migranten Rechte zugestanden oder in Aussicht gestellt hätten. So haben ausländische Staatsangehörige auch heute kein Mitspracherecht (Parteistellung), wenn es um die Erteilung einer Beschäftigungsbewilligung geht, obwohl die ILO-Konvention 97 aus dem Jahr 1949 das vorschreibt. Auch die ILO-Konvention 143 aus dem Jahr 1975, in der vor dem Hintergrund der ersten Ölpreiskrise den Migrantinnen bzw. Migranten und ihren Kindern unabhängig vom Aufenthalts- und Beschäftigungsstatus ein Minimum an rechtlicher Absicherung gewährt werden sollte, blieb in Österreich ohne jede Akzeptanz und ebenso 1992 die UN-Konvention über die Rechte aller Migrantinnen bzw. Migranten und ihrer Kinder. Der Rückzieher im Herbst 2018, als Österreich als einer von wenigen Staaten weltweit den UN-Migrationspakt nicht unterzeichnete, war daher nicht ungewöhnlich. In der Unwilligkeit, mit der UNO zu kooperieren, äußerte sich stets die Weigerung, Verantwortung zu übernehmen und Migration als ein beiderseitiges Geben und Nehmen, bei dem ein gewisses Maß an Fairness vorauszusetzen und anzustreben ist, anzuerkennen. Weitergehend äußerte sich darin eine nur bedingte und zögerliche Anerkennung der Menschenrechte. Die nicht von der UNO, sondern vom Europarat stammende Europäische Menschrechtskonvention (EMRK) gilt in Österreich seit 1958 als Teil der Verfassung und ebenso, wie seit März 2012 bekannt, die im Jahr 2000 beschlossene EU Charta der Grundrechte. Dennoch dauerte es teils Jahrzehnte, bis einfachgesetzliche Bestimmungen aufgehoben wurden, die im Widerspruch zur EMRK standen.

Die Genfer Flüchtlingskonvention, 1951 beschlossen, seit 1954 in Kraft, wurde 1955 in Österreich geltendes Recht, aber mit zwei Vorbehalten. Weder wurde Artikel 17 Absatz 1 akzeptiert, der anerkannten Flüchtlingen Zugang zum Arbeitsmarkt zu den besten für irgendeine Gruppe ohne österreichische Staatsangehörigkeit geltenden Bedingungen versprach, noch Artikel 17 Absatz 2a, der Flüchtlingen die arbeitsrechtliche Gleichstellung mit Staatsangehörigen nach drei Jahren Aufenthalt gegeben hätte. Der Widerstand gegen Absatz 1 wurde 1961 aufgegeben, jener gegen die Automatik von Absatz 2a erst mit Inkrafttreten des Ausländerbeschäftigungsgesetzes zu Jahresbeginn 1976. Bis dahin bestanden die Gewerkschaften darauf, dass jährlich darüber entschieden werde. Nur wenn Österreich sich einen sehr großen Vorteil davon versprach, wurden multilaterale Regelungen im Bereich der Migration und der Integration von Migrantinnen bzw. Migranten akzeptiert, so beim Abschluss des EWR-Vertrags und dem Beitritt zur EU sowie bei den sukzessiven Erweiterungen der EU; bei Letzteren aber bereits wieder unter maximaler Nutzung der siebenjährigen Übergangsfristen. Die beiden EU-Antidiskriminierungsrichtlinien aus dem Jahr 2000 wurden in Österreich in ausreichender Weise derart gesetzlich verankert, dass kein Vertragsverletzungsverfahren droht. Die Strafen für nachgewiesene Diskriminierung sind jedoch vernachlässigbar, der Nachweis ist vor einem österreichischen Gericht in der Regel schwer zu führen und die Beratungseinrichtungen, ohne die es nicht möglich ist, zu seinem Recht zu kommen, sind massiv unterfinanziert. Es gibt in Österreich eine besonders große Diskrepanz zwischen der Häufigkeit, mit der Leute meinen, Diskriminierung erlebt oder beobachtet zu haben, und der Häufigkeit, mit der sie glauben, sie wüssten, was in einer solchen Situation zu tun ist. Der große Mangel der in Österreich üblichen Gesetzgebung ist überdies, dass immer zuerst die Diskriminierung geschehen muss, bevor etwas unternommen werden kann. Vorbeugende Maßnahmen sind nicht vorgeschrieben. Weder der Staat noch Betriebe oder Vereine sind verpflichtet, sich für die Diversität der Bewerberinnen bzw. Bewerber, der Belegschaft, der Kundschaft oder von Betrieben, mit denen Lieferbeziehungen bestehen, zu rüsten. Tun sie es nicht freiwillig, gibt es für sie praktisch nur die Möglichkeit, zuerst Fehler zu machen, um dann daraus zu lernen.

Die Wirkungen des 2017 erlassenen Integrationsgesetzes (IntG) lassen sich noch nicht abschätzen. Ebenso wie das gleichzeitig erlassene Integrationsjahrgesetz (IJG) scheint es bisher totes Recht zu sein. Auch diese Materie ist aber von Einseitigkeit durchwirkt. Zwar werden darin allen staatlichen Ebenen vom Bund bis zu den Gemeinden Integrationsleistungen aufgetragen, Sanktionen bei Nichterfüllung werden aber nur Einwanderinnen bzw. Einwanderern angedroht.

---

Timeline

• 1961: Beginn der Anwerbung von Arbeitskräften im Ausland.
• Ab 1974 verstärkt Familiennachzug: Es werden einwandfreien Wohnungen notwendig; rasche Zunahme der Kinder in den Schulen, darunter anfangs viele Quereinsteigerinnen und Quereinsteiger.
• 1993: Aufenthaltsgesetz: Der Regulierungsschwerpunkt der Ausländerbeschäftigung wird von der Weiterbeschäftigung auf die Einreise verschoben; es werden Quoten für verschiedene Formen des Aufenthalts festgelegt; zugleich beginnt unter dem Stichwort „Saisonier“ der Aufbau eines neuen, intransparenten Gastarbeitersystems.
• 1994: EWR; 1995 EU-Beitritt: Bürgerinnen und Bürger von EU- und EFTA-Staaten werden in aufenthaltsrechtlicher, beruflicher und sozialer Hinsicht österreichischen Staatsangehörigen weitgehend gleichgestellt; Bürgerinnen und Bürger von EU-assoziierten Staaten, darunter der Türkei, erhalten ebenfalls zusätzliche Rechte, darunter auch das Verbot, ihre Rechtsstellung zu verschlechtern.
• 1998: Aufenthaltsverfestigung; 1999 Gleichstellung im Arbeitslosenversicherungsgesetz: Das ist faktisch das Ende des alten Gastarbeitersystems, dessen wesentliches Element die Bedrohung des Aufenthaltsstatus durch den Ausschluss von ausländischen Staatsangehörigen vom Bezug von Notstandshilfe war; beides fällt jetzt weg: Weder bedroht Unterhaltslosigkeit den Aufenthalt, noch ist irgendeine Leistung der Arbeitslosenversicherung an die Staatsangehörigkeit gebunden; dazu kommt erstmals ein unbefristeter Aufenthaltstitel, der zugleich freien Zugang zum Arbeitsmarkt mit sich bringt; die Unbefristetheit wird Mitte der 2000er Jahre wieder ausgehöhlt.
• 2005: Gleiches Recht am Wohnungsmarkt: Die Vergabe von Wohnungen durch die Gemeinden kann nach fünfjährigem Aufenthalt nicht mehr an die Staatsbürgerschaft gebunden werden.
• 2006: Recht, zur Betriebsrätin bzw. zum Betriebsrat gewählt zu werden.
• 2011: Die Einführung der Rot-Weiß-Rot – Karte gibt den Sozialpartnern einen Teil der Steuerung des Zuzugs von Arbeitskräften mit Drittstaatsangehörigkeit zurück.
• 2017: Das Integrationsgesetz und das Integrationsjahrgesetz führen Verpflichtungen zu Integrationsleistungen ein, die von allen staatlichen Ebenen und von der Bevölkerung zu erbringen sind, bedrohen aber nur Migrantinnen und Migranten mit Sanktionen, wenn die Integration nicht ausreichend rasch gelingt.

---

Quellen

Bakondy, Vida / Fenzl Heide-Marie (2017) Wir ziehen an einem Strang, wir machen das! Heide-Marie Fenzl, Leiterin der „Bosnier-Aktion 1992–1998“, im Stimme-Gespräch; Stimme 105:22-25.

Bakondy, Vida / Ferfoglia, Simonetta / Janković, Jasmina / Kogoj, Cornelia / Ongan, Gamze / Pichler, Heinrich / Sircar, Ruby / Winter, Renée (Hg) (2010) Viel Glück! Migration heute. Wien, Belgrad, Zagreb, Istanbul; Wien: Mandelbaum.

Hahn, Sylvia / Lorber, Verena / Praher, Andreas (Hg) (2018) Migrationsstadt Salzburg. Arbeit, Alltag und Migration 1960–2010; Salzburger Beiträge zur Migrationsgeschichte; Schriftenreihe des Archivs der Stadt Salzburg Band 48.

John, Michael / Lichtblau, Albert (1993) Schmelztiegel Wien – einst und jetzt. Zur Geschichte und Gegenwart von Zuwanderung und Minderheiten, 2. Auflage; Wien: Böhlau.

Gürses, Hakan / Kogoj, Cornelia / Mattl, Sylvia (Hg) (2004) Gastarbajteri. 40 Jahre Arbeitsmigration; Wien: Mandelbaum.

Kodydek, Helmut (2011) Der Balkankonflikt und die Bosnien-De-facto-Unterstützungsaktion in Österreich 1992–1998; Diplomarbeit, Universität Wien, Fakultät für Sozialwissenschaften http://othes.univie.ac.at/16830/.

Melichar, Peter / Rudigier, Andreas / Wanner, Gerhard (Hg) (2016) Wanderungen. Migration in Vorarlberg, in Liechtenstein und in der Ostschweiz zwischen 1700 und 2000; Wien: Böhlau.

Waldrauch, Harald / Sohler, Karin (2004) Migrantenorganisationen in der Großstadt. Entstehung, Strukturen und Aktivitäten am Beispiel Wien; Frankfurt: Campus.

Walter, Nikolaus / Şurdum, Kundeyt (1991) Landlos. Türken in Vorarlberg; Salzburg: Otto Müller.

Wimmer, Hannes (Hg) (1986) Ausländische Arbeitskräfte in Österreich; Frankfurt: Campus.

---

August Gächter beschäftigt sich seit Beginn der 1990er Jahre kontinuierlich mit Fragen der Integration der eingewanderten Bevölkerung und ihrer Kinder; seit 2002 am Zentrum für Soziale Innovation beschäftigt; Studium der Soziologie an der Universität Wien.